Hele tekst advies landsadvocaat stikstofplannen

Uw adviesvraag 

De Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel (MCE&N) heeft als doel om de verlening van natuurvergunningen weer op gang te helpen en perspectief te bieden aan ondernemers en andere betrokkenen in de sectoren die gevolgen ondervinden van de recente rechterlijke uitspraken. Daartoe worden vier sporen doorlopen. Spoor 1 betreft de verkenning van mogelijkheden tot juridische c.q. wettelijke aanpassingen met het oog op de verlening van natuurvergunningen. Spoor 2 ziet op de vaststelling van een programma van maatregelen gericht op de geborgde daling van stikstofemissie en op natuurherstel. Spoor 3 betreft acties richting en ten behoeve van partijen die in de problemen komen doordat de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over intern salderen van 18 december 2024 met terugwerkende kracht gelden. Spoor 4 betreft de inzet richting Brussel, waarbij in kaart wordt gebracht welke mogelijkheden er op het niveau van de Europese wet- en regelgeving zijn.

In uw e-mail van donderdag 17 april jl. (om 17:28 uur) heeft u ons om advies gevraagd over stukken die ter besluitvorming voorliggen bij de MCE&N in het kader van de sporen 1 en 2 van die commissie. U heeft mij de betreffende stukken toegestuurd. Uw verzoek is ons advies uiterlijk 22 april op te leveren. Hierbij voldoen wij aan uw verzoek.

U heeft ons de volgende vragen voorgelegd:

1. In hoeverre biedt het in spoor 2 ontwikkelde maatregelenpakket, in combinatie met de in spoor 1 voorgestelde oplossingsrichtingen, naar uw inschatting perspectief op het vereenvoudigen van de toestemmingverlening voor projecten in de zin van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn, mede in het licht van de voorgenomen timing (2035) en de recente rechterlijke uitspraken? 

2. Kunt u reflecteren hoe de nieuwe situatie (na het maatregelenpakket) zich verhoudt tot de situatie nu en de situatie voor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 december 2024 voor wat betreft vergunningverlening? 

3. Kunt u een reflectie geven op de werking van dat maatregelenpakket in het licht van het additionaliteitsvereiste? 

4. Kunt u in dit verband ook ingaan op de elementen voor de borging van het maatregelenpakket? In het navolgende geven wij antwoord op uw vragen. Wij beginnen met een samenvatting.

 

Samenvatting 

· In veel Natura 2000-gebieden komen beschermde habitats voor die (al lange tijd) overbelast worden door stikstofdepositie. Daardoor kan voor projecten die leiden tot een toename van stikstofdepositie vaak niet worden uitgesloten dat significante gevolgen voor die beschermde habitats optreden, ook als het project op zichzelf slechts leidt tot een beperkte stikstofdepositie. Om toch een natuurvergunning te kunnen verlenen, komt dan intern en extern salderen in beeld. Daarbij wordt een bestaande legale activiteit (op dezelfde locatie resp. op een andere locatie) beëindigd en met het daardoor ontstane positieve saldo wordt vervolgens de toename van stikstofdepositie door het project weggenomen. 

· Sinds de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 december 2024 moet bij intern én extern salderen aan het additionaliteitsvereiste worden voldaan. Kort gezegd komt dat erop neer dat het bevoegd gezag het betreffende saldo alleen bij de vergunningverlening mag betrekken, als het tevens onderbouwt hoe voldaan wordt aan de algemene verplichtingen die op de lidstaat rusten om de instandhoudingsdoelstellingen voor de beschermde habitats in het Natura 2000-gebied te halen en verslechtering te voorkomen. De Afdeling baseert dit oordeel op rechtspraak van het Europese Hof van Justitie.

· Uit de uitspraken van 18 december 2024 volgt verder dat de invulling van de additionaliteitstoets afhankelijk is van de staat van de natuur. Voor een aanzienlijk aantal beschermde habitats in een groot aantal Natura 2000-gebieden volgt uit de Natuurdoelanalyses (NDA’s) dat sprake is van verslechtering of dreigende verslechtering die (mede) het gevolg is van overbelasting door stikstofdepositie. Bij (dreigende) verslechtering geldt de strengste invulling van de additionaliteitstoets. Het bevoegd gezag dient dan inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. 

· Hoe deze toets exact moet worden ingevuld, moet nog blijken uit rechtspraak van de Afdeling die deze zomer wordt verwacht. Duidelijk is in ieder geval dat deze toets een gebiedspecifieke analyse vergt voor alle beschermde habitats waarop een project voor een toename van stikstofdepositie zorgt die met intern of extern salderen wordt weggenomen. Uit die analyse moet blijken wat de noodzakelijke daling is en binnen welke termijn die moet worden bereikt, in het licht van de verplichting om (dreigende) verslechtering te voorkomen. 

· De eerste en noodzakelijke stap om perspectief op het verlenen van natuurvergunningen te verkrijgen is daarmee het vaststellen en uitvoeren van een pakket aan maatregelen dat zorgt voor een verdergaande reductie van stikstofemissies en daarmee van stikstofdepositie. Het in spoor 2 ontwikkelde maatregelenpakket is gericht op een emissiereductie van 42-46% in de landbouw en circa 50% in de industrie en mobiliteit en bouw. Dat zijn aanzienlijke reducties. Verder wordt met de maatregel “vrijwillige beëindiging veehouderijlocaties” ingezet op emissiereductie in Natura 2000-gebieden waar dat urgent nodig is. Datzelfde gebeurt met de voorgenomen significantiestroken (zones) waarin een extra emissiereductie bereikt moet worden. Het pakket aan maatregelen – mits tijdig uitgevoerd en goed geborgd - is daarmee een stap in de goede richting. 

· De vraag in hoeverre het maatregelenpakket concreet zorgt voor het vereenvoudigen van de verlening van natuurvergunningen is daarmee echter niet beantwoord. De reden daarvoor is dat vooralsnog alleen de generieke effecten van het maatregelenpakket in beeld zijn en deze (nog) niet zijn doorvertaald naar positieve gevolgen voor de individuele Natura 2000-gebieden. Ten einde vast te stellen of, en zo ja voor welke gebieden het maatregelenpakket perspectief biedt op toestemmingverlening voor projecten, is het noodzakelijk per Natura 2000- gebied inzichtelijk te maken hoe de in de NDA’s geconstateerde (dreigende) verslechtering kan worden gestopt. 

· Het gaat dan om de vraag welke daling van stikstofdepositie in ieder geval nodig is om bedoelde verslechtering te stoppen en welke concrete aanvullende natuur(herstel)maatregelen dan in aanvulling daarop moeten worden genomen. Daarvoor is een gebiedsgerichte doorrekening van de effecten van het maatregelenpakket noodzakelijk die vervolgens moet leiden tot een aanvulling van de NDA’s. Het ligt voor de hand dat dit in samenwerking met de betreffende provincies wordt uitgevoerd, aangezien zij ook de huidige NDA’s hebben opgesteld. Het verdient aanbeveling daarbij per gebied te werken zodat niet gewacht hoeft te worden tot alle provincies er voor alle Natura 2000-gebieden klaar voor zijn. Voor de rechter zal bij de toetsing van een verleende vergunning uiteindelijk zwaar wegen dat duidelijk is welke daling noodzakelijk is en dat de noodzakelijke maatregelen ook daadwerkelijk worden genomen zodat op voorhand aannemelijk is dat de beoogde effecten zullen plaatsvinden. 

· Hooguit voor enkele Natura 2000-gebieden zal uit de gebiedsgerichte doorrekening van de effecten mogelijk volgen dat de generieke emissiedaling door het maatregelenpakket uit spoor 2 voor voldoende depositiedaling zorgt om verslechtering te voorkomen. Voor de andere Natura 2000-gebieden zullen aanvullende gebiedspecifieke bronmaatregelen en natuur(herstel)maatregelen nodig zijn. Als die in kaart zijn en wordt geborgd dat die maatregelen door de Staat of door de betreffende provincie daadwerkelijk en tijdig worden getroffen, zorgt dat voor een goed perspectief op het verlenen van natuurvergunningen met intern of extern salderen. Zonder gebiedsgerichte doorrekening en zonder bedoelde aanvullende gebiedspecifieke bronmaatregelen en natuur(herstel)maatregelen, inclusief tijdige uitvoering en goede borging, is geen sprake van het door u gewenste perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening.

 

Het bovenstaande leidt tot de volgende beantwoording van uw vragen. 

Vraag 1 t/m 3 overlappen deels, maar komen er in de kern op neer dat u wilt weten in hoeverre de voorgestelde maatregelen van spoor 1 en 2 een bijdrage zullen leveren aan het verkrijgen van meer juridische zekerheid dat het verlenen van natuurvergunningen weer structureel op gang kan worden gebracht. In reactie daarop geldt het volgende. 

--> Het in spoor 2 ontwikkelde maatregelenpakket is een eerste stap om vergunningverlening met intern en extern salderen weer op gang te krijgen. Zoals hiervoor toegelicht zal uit een gebiedsgerichte doorrekening van het maatregelenpakket moeten blijken wat het effect daarvan is per Natura 2000- gebied. Vervolgens zal moeten worden vastgesteld welke aanvullende gebiedspecifieke maatregelen noodzakelijk zijn om verslechtering te voorkomen. Indien deze aanvullende maatregelen daadwerkelijk en tijdig worden uitgevoerd, zorgt dat voor perspectief op het verlenen van natuurvergunningen met intern of extern salderen. Zonder gebiedsgerichte doorrekening van de effecten en zonder bedoelde aanvullende gebiedspecifieke bronmaatregelen en natuur(herstel)maatregelen, inclusief tijdige uitvoering en goede borging, is geen sprake van het door u gewenste perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening. 

--> Wat de timing van de maatregelen betreft, moet er ernstig rekening mee worden gehouden dat uit de gebiedsgerichte doorrekening zal blijken dat een emissiereductie op kortere termijn dan in 2035 noodzakelijk is. Om de vergunningverlening op gang te krijgen, zal het maatregelenpakket ook al in de tussenliggende jaren tot een aanzienlijk effect moeten leiden. Dat aanzienlijk effect zal in rechte aannemelijk moeten kunnen worden gemaakt. Een goede borging van de maatregelen is daarbij essentieel. Op basis van de aan ons aangeleverde gegevens kunnen wij niet vaststellen of het maatregelenpakket ook al in de tussenliggende jaren tot een aanzienlijk effect zal leiden. Een concrete borging van het noodzakelijk tussentijds effect ontbreekt in het maatregelenpakket. 

--> De door u genoemde oplossingsrichtingen uit spoor 1 betreffen varianten van een generieke toestemmingverlening voor categorieën van projecten, al dan niet in de vorm van een vrijstelling. Uit de rechtspraak komt naar voren dat dergelijke oplossingsrichtingen in de praktijk veelal te complex zijn om in rechte daadwerkelijk effect te sorteren. Bedoelde oplossingsrichtingen uit spoor 1 doen bovendien niet af aan de verplichting voor de Staat om passende maatregelen te nemen om verslechtering te voorkomen. Daarvoor is een effectief en tijdig maatregelenpakket in spoor 2 noodzakelijk. Zonder een effectief maatregelenpakket in spoor 2 kan dan ook geen sprake zijn van het door u gewenste perspectief op het verlenen van natuurvergunningen. 

--> De situatie vóór de uitspraken van 18 december was in die zin minder beperkend voor natuurvergunningverlening, dat intern salderen niet vergunningplichtig was en daarbij dus niet aan het additionaliteitsvereiste behoefde te worden voldaan. De situatie “nu” legt, gezien de strengere invulling van het additionaliteitsvereiste, meer beperkingen op aan de mogelijkheid tot intern of extern salderen. In hoeverre de situatie met het maatregelenpakket uit spoor 2 daarin weer meer perspectief biedt, zal per Natura 2000-gebied moeten blijken.

 

Met vraag 4 verzoekt u ons in te gaan op de elementen voor de borging van het maatregelenpakket. U gaf aan dat het dan gaat om de borging in het licht van het additionaliteitsvereiste. 

--> Op dit moment is nog niet precies duidelijk welke mate van zekerheid is vereist dat de maatregelen waarmee de additionaliteitstoets wordt onderbouwd daadwerkelijk zullen worden getroffen en ook het berekende effect zullen hebben. In ieder geval zal voldoende aannemelijk moeten zijn dat de verwachte, berekende emissiereducties en depositiedalingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden. 

--> Een in de rechtspraak geaccepteerde manier van borging is in ieder geval om het maatregelenpakket vast te leggen in een duidelijk omlijnd programma dat voorziet in concrete tussendoelen met voldoende monitoring, waarbij is voorzien in bijsturing met vooraf vastgelegde, doorgerekende en afdwingbare maatregelen indien dat nodig blijkt. Zonder bedoelde tussentijdse monitoring en bijsturing moet er rekening mee worden gehouden dat het maatregelenpakket onvoldoende is geborgd om de toets aan het additionaliteitsvereiste te doorstaan. De geloofwaardigheid van de aanpak wint bij de rechter aan kracht door al op zo kort mogelijke termijn maatregelen vast te stellen en in uitvoering te nemen. 

--> Kijkend naar de afzonderlijke maatregelen uit het maatregelenpakket, is voor het aspect doelsturing (managementmaatregelen en aanpassing stallen) een bedrijfsspecifieke afrekenbare emissienorm beoogd. In de kern genomen is dat een goede vorm van borging, zij het dat tussentijdse monitoring ontbreekt, de borging in tijd ook moet overeenkomen met de termijn waarop de emissiereductie noodzakelijk is en dat bereidheid moet bestaan om daadwerkelijk tot handhaving van de norm over te gaan. Een andere in de rechtspraak geaccepteerde onderbouwing is om het effect van een bepaalde regeling aannemelijk te maken door erop te wijzen dat een vergelijkbare regeling al in werking is (geweest) en al tot een bepaalde emissiereductie heeft geleid, en dat er voldoende bewezen interesse in de nieuwe regeling is om van de berekende opbrengst uit te gaan. Tot slot zal het maatregelenpakket ook een afdoende financiële dekking moeten bevatten. Wanneer er geen of duidelijk onvoldoende middelen zijn gereserveerd voor de uitvoering van het totale maartegelenpakket, zal dat de bruikbaarheid van het maatregelenpakket bij de onderbouwing van de additionaliteitstoets ondermijnen.